GUERRA Y DESARROLLO:
LA RECONSTRUCCIÓN
POST-CONFLICTO
Edita: UNESCO ETXEA
Coordinadores: Dominic Wyatt y Dominique Saillard
Editor: Gonzalo Romero de Loresecha
Colaboradora: Keltse Elorrieta Puyuelo
ISBN: 84-931998-9-3 [2001]
Precio: 10 euros (envío incluído)
Pedidos: r.iniguez@unescoetxea.org
|
DÉFICITS, RETOS Y OPORTUNIDADES
PARA LA REHABILITACIÓN POSBÉLICA EN EL MARCO INTEGRADO DE LA CONSTRUCCIÓN
DE LA PAZ
por Raül Romeva Rueda
La revisión y posterior análisis de la
bibliografía relativa a la rehabilitación posbélica y a la construcción
de la paz permite establecer al menos cinco conclusiones generales en
torno a los siguientes ámbitos: 1) el marco conceptual; 2) el ámbito
operativo; 3) las lecciones aprendidas y las perspectivas de reforma
conceptual y operativa; 4) el papel de los actores internacionales en términos
de liderazgo, coordinación y límites de acción, y 5) la coherencia de
políticas en términos de reacción-prevención a escala sistémica.
En lo conceptual se constata una clara ausencia de
consenso en cuanto a qué es y no es rehabilitación posbélica y
construcción de la paz. En concreto, uno de los problemas que deben
afrontar teóricos y practicantes de la rehabilitación posbélica es la
ausencia de sendas definiciones de rehabilitación posbélica y de construcción
de la paz que cuenten con el consenso necesario para que puedan ser
utilizadas por los diversos actores que de una u otra forma trabajan en
ese campo. Por ello, nuestro primer reto al empezar esta investigación ha
consistido en establecer una definición para cada uno de estos conceptos
que fuera suficientemente amplia, pero a la vez operativa, para poder
llevar a cabo nuestro análisis. Al hacerlo, hemos querido conciliar
diferentes aproximaciones procedentes tanto del campo de la investigación
para la paz y la transformación de conflictos (Azar, Burton, Curle, Dugan,
Fisas, Galtung, Grasa, Lederach, Miall, Ramsbotham, Woodhouse, Wher…),
como de las numerosas lecciones procedentes de investigaciones sobre el
terreno y de evaluación de experiencias concretas (accord, Anderson, Ball,
Danida, Duffield, Eriksson, Gross Stein, Halevy, Kumar, Naciones Unidas, Pérez
de Armiño, Pierce, Roche, Smith, War Torn Societies Project…), o
incluso de análisis o directrices procedentes de grandes organismos de
donantes como el CAD (OCDE) o la Comisión Europea.
Así pues, a partir de dicha conciliación
terminológica y conceptual hemos establecido las siguientes definiciones:
Entendemos por construcción de la paz un
concepto que abarca todos los procesos, planteamientos, actuaciones,
instrumentos y recursos necesarios para convertir los conflictos iniciales
-y sus riesgos de devenir en violencia-, en situaciones de paz estable,
justa y duradera. Cabe diferenciar asimismo tres momentos, no siempre
consecutivos, que determinan tres tipos de enfoques complementarios: 1) el
corto plazo (gestión de crisis); 2) el medio plazo (rehabilitación posbélica),
y 3) el largo plazo (transformación del contexto y del conflicto).
Por su parte, cabe entender por rehabilitación
posbélica en el contexto de un conflicto que acabó convirtiéndose
en una emergencia política compleja, la acción coordinada de diversos
actores primarios y secundarios, con o sin mandato o liderazgo
internacional, encaminada a abordar: 1) el reasentamiento y la
desmilitarización; 2) la reconstrucción física y de los servicios
institucionales básicos; 3) la resolución de las incompatibilidades de
fondo; 4) la reconciliación, y 5) la normalización y reinserción en
foros internacionales.
En segundo lugar hemos constatado en el terreno
operativo una manifiesta ausencia de perspectivas integradas en, al menos,
dos dimensiones: a) en términos de análisis ACI, y b) en cuanto a las
fases temporales con las que se diseñan e implementan las distintas
tareas de ayuda (ausencia de contiguum o coordinación entre
fases). Veamos ambos casos.
Primero, con relación al análisis en términos
ACI (actores y actitudes; conductas y comportamientos;
incompatibilidades y causas de la disputa), es frecuente que se diseñen e
implementen políticas de rehabilitación posbélica sin contar primero
con un detallado estudio sobre el contexto en el que se pretende
intervenir, así como sobre el proceso y la evolución que dicho conflicto
ha seguido a partir de las conductas ejercidas por los distintos actores
primarios y secundarios. Así mismo, también es todavía escasa la
elaboración de análisis de impacto que analicen y prevean los
posibles efectos que una determinada conducta intervencionista puede
acarrear en el contexto y, por ende, en la evolución del conflicto, sobre
todo a medio y largo plazo.
Y segundo, en términos de coordinación entre
fases cabe señalar que hasta muy recientemente la mayoría de los
organismos de donantes solían contar con dos departamentos distintos, y a
menudo poco comunicados entre sí, los cuales se encargaban de diseñar e
implementar programas y proyectos de "ayuda de emergencia" y de
"ayuda al desarrollo" respectivamente. Ello se basaba en el
argumento, ya no defendido por casi nadie, según el cual las ayudas de
emergencia, rehabilitación y desarrollo seguían una lógica diacrónica,
o sea, consecutiva en el tiempo. Dicha aproximación en dos frentes
claramente separados provocaba asimismo que a menudo hubiera toda una
serie de programas y proyectos propios de tareas de rehabilitación posbélica
que se quedaban sin poder ser implementados por no encontrar cabida en
ninguno de los dos departamentos.
Como tercera conclusión, cabe poner de manifiesto
que, fruto de las numerosas críticas que muchos académicos y
practicantes han vertido en años recientes sobre las limitaciones que
presentaba el mencionado enfoque lineal de la ayuda, se constata la
existencia de algunas lecciones aprendidas así como algunas perspectivas
de reforma. En este sentido, por ejemplo, empieza a tener lugar un proceso
de integración entre los departamentos encargados de diseñar e
implementar proyectos y programas de ayuda. En concreto, dicha integración
incipiente responde a la percepción creciente de que la vinculación
entre ayudas debe ser sincrónica (contiguum) y no diacrónica o
lineal (continuum). No obstante, aunque se perciben efectivamente síntomas
de cierta reflexión crítica (tanto en términos conceptuales como
operativos), el desfase entre los problemas detectados y las lecciones
realmente aprendidas y ejecutadas es todavía considerable, como también
lo es el que existe entre la creciente atención mediática y política en
torno a las cuestiones humanitarias en comparación con la escasa voluntad
política que demuestran ciertos actores internacionales, sobre todo
gubernamentales, a la hora de invertir en procesos de construcción de la
paz y de transformación de conflictos a medio y largo plazo, los cuáles,
como se ha visto a lo largo del trabajo, suelen merecer más bien poca
atención mediática. En efecto, se percibe una cierta sensación de desazón
en el sentido de que mientras los académicos y practicantes que son
miembros del circuito internacional de conferencias insisten en poner de
manifiesto la necesidad de sacar "lecciones" de ciertas prácticas
y, consecuentemente, recomiendan constantemente la revisión de ciertas
políticas públicas en términos de poder contribuir más y mejor a la
construcción de la paz, los decisores políticos y los estamentos burocráticos
de las instituciones competentes, más preocupados por el corto plazo y
por la rentabilidad interna que pueda aportarles tal o cual acción, rara
vez parecen tomar suficientemente en consideración esas lecciones. Por
otro lado, de entre las complejas razones que permiten explicar los
mencionados desfases cabe destacar las siguientes: a) el hecho de que
quienes elaboran las lecciones, redactan informes, y sugieren cambios
estructurales y operativos no siempre cuentan con el respaldo político
que sería deseable; b) es perceptible también la existencia de
intereses, a menudo contrapuestos, tanto a escala política (incluso entre
ministerios, departamentos o instituciones) como a escala burocrática, y
c) no siempre las decisiones tomadas en las sedes o cuarteles generales
son de fácil aplicación y traslación al terreno operativo, ni cuentan
con la suficiente dotación técnica y presupuestaria para poder ser
implementadas.
La cuarta conclusión tiene que ver con los
actores internacionales que desempeñan, o pueden desempeñar, algún
papel en términos de ayuda a la rehabilitación posbélica. En este
sentido, se constata una cierta indefinición en torno a quién, dentro de
la comunidad internacional, debe liderar la coordinación de dicha actuación
en el terreno.
En efecto, así como en el caso de la emergencia y
del desarrollo existen agencias especializadas de Naciones Unidas que
suelen asumir ese papel de ente coordinador, en lo que se refiere a la
rehabilitación posbélica no existe ningún organismo que asuma esa función
de forma general, lo que se suele suplir estableciendo instituciones de
modo ad hoc para cada contexto, soliendo estar, dichas
instituciones, mal dotadas tanto en cuanto a recursos humanos y
presupuestarios como en términos de capacidad política para hacer que
los distintos actores implicados cumplan con lo establecido en los
acuerdos de paz. Además, suelen tener poca influencia sobre los grandes
donantes, los cuáles no aceptan con agrado que otros organismos les
controlen y les coordinen.
Lo resultante de todo ello, por tanto, suele ser
una notable improvisación en el terreno, una frecuente duplicidad de
tareas, la aparición de también frecuentes conflictos de competencias e
intereses (lo que a su vez puede llevar a que algunos actores asuman
tareas que en realidad deberían asumir otros actores mejor preparados y
formados para ellas), y en ocasiones incluso una contradicción de
objetivos. Por su parte, aunque cada vez son más los actores
internacionales de ayuda que defienden que su función última consiste en
garantizar el apoderamiento de las instituciones y de la sociedad civil
locales para que sean éstas las que acaben asumiendo la conducción de su
propio proceso de construcción de la paz, en la práctica sigue siendo
habitual que la ayuda genere una cierta cultura de la dependencia, lo cual
ha motivado a su vez que se acuse a algunos actores internacionales de
ayuda, tanto gubernamentales como no gubernamentales, de practicar un
cierto "neocolonialismo". Ejemplo de ello es el hecho de que
raras veces los actores locales participan en el diseño, la implementación
y, sobre todo, la evaluación de los programas y los proyectos que les
afectan, y de que tanto grandes organismos de donantes como ciertas
organizaciones cívicas suelen ser reacias a rendir cuentas ante la
población afectada, limitándose a hacerlo ante sus sedes o, en el caso
de las ONG, ante sus socios o entes financiadoras. Ello hace, en
definitiva, que en lugar de convertir a la población local en actor
protagonista de su recuperación posbélica, se la suele relegar a la
categoría de mera receptora de ayuda o, en el mejor de los casos, a
simple contraparte encargada de implementar programas elaborados por
expertos/as que trabajan en alguna gran capital occidental.
Como quinta y última conclusión cabe poner de
manifiesto una cuestión que tiene que ver con la coherencia de políticas
en términos de prevención-reacción a nivel sistémico y estructural o,
dicho de otro modo, con la necesidad de integrar, en un mismo marco de análisis
y acción, la respuesta reactiva ante el estallido de un determinado
conflicto armado (incluyendo la ayuda una vez ya ha finalizado la fase bélica),
con una acción política estructural y coherente en términos
preventivos. Así, teniendo en cuenta que algunos actores de la comunidad
internacional contribuyen a alimentar tanto la escalada de la crisis como
el estallido y prolongación de la violencia en determinados lugares del
mundo a través de los circuitos económicos, financieros, comerciales,
culturales y mediáticos globalizados, para llevar a cabo una aproximación
global y coherente en términos de construcción de la paz y de
transformación de conflictos no basta con abordar cambios en las
conductas reactivas ante una situación de conflicto armado sino que, al
mismo tiempo, resulta imprescindible que se analicen, evalúen y
transformen las conductas de dichos actores internacionales en términos
preventivos. En concreto, dicha revisión de las conductas preventivas
implica asumir un mayor compromiso en términos de reducción de las
desigualdades a nivel mundial, un mayor respeto global por las leyes
internacionales, un mayor control de las exportaciones de armas, diamantes
u otros recursos naturales como el petróleo o el gas, así como una
regulación mucho más estricta de los flujos comerciales y financieros,
por mencionar sólo algunos ejemplos de retos pendientes.
En definitiva, las cinco conclusiones que acabamos
de enumerar ponen de manifiesto algunos de los principales déficits,
retos y oportunidades vinculados a la rehabilitación posbélica y a la
construcción de la paz, y muestran así mismo lo importante que es contar
con un marco conceptual y de análisis compartido que permita diseñar,
implementar y evaluar programas de ayuda a la rehabilitación posbélica y
a la construcción de la paz desde una perspectiva de transformación de
conflictos. En otras palabras, si bien no hay (ni puede haber) fórmulas mágicas
para afrontar la construcción de la paz, sí debe haber guías de caminos
a seguir. No obstante, cabe insistir en que, si bien es necesario avanzar
en este encuentro entre teoría y práctica con objeto de establecer y
mejorar dichas guías o directrices, no debemos perder de vista que
cualquier pauta o marco de análisis resultante de esa aproximación entre
campos debe ir siempre acompañada de un trabajo específico y de un análisis
propio para cada contexto y caso.
Raül Romeva Rueda: Es licenciado
en Ciencias Económicas, con Máster en Relaciones Internacionales
por la UAB. Es profesor e investigador sobre paz y desarme de la Cátedra
UNESCO sobre Paz y Derechos Humanos de la Universidad Autónoma de
Barcelona, y profesor de Problemas Actuales de las Relaciones
Internacionales en la misma universidad. Es también profesor del
posgrado sobre Mediación y Resolución de Conflictos de ICESB y
Fundació Pere Tarrés (Universidad Ramon Llull) y de los posgrados
sobre Cultura de Paz y sobre Corresponsales de Paz, ambos de la
Universidad Autónoma de Barcelona. Ha sido coordinador de campañas
de desarme y prevención de conflictos y especialista de programas
de la UNESCO en Bosnia-Hercegovina. Es autor de Bòsnia-Hercegovina.
Lliçons d'una guerra (1997) y, Pau i seguretat a Europa. Prevenció
de conflictes armats a l'Europa de la Postguerra Freda (1998) ambos
editados por Centre UNESCO de Catalunya, además de Desarme y
desarrollo. Claves para armar conciencias (Intermón, 2000) y
coautor de otros libros y publicaciones sobre paz y desarme.
Colabora habitualmente con varios medios de prensa escrita, radio y
televisión.
|
|
|