DÉFICITS, RETOS Y OPORTUNIDADES
PARA LA REHABILITACIÓN POSBÉLICA EN EL MARCO INTEGRADO DE LA CONSTRUCCIÓN DE LA PAZ

por Raül Romeva Rueda

La revisión y posterior análisis de la bibliografía relativa a la rehabilitación posbélica y a la construcción de la paz permite establecer al menos cinco conclusiones generales en torno a los siguientes ámbitos: 1) el marco conceptual; 2) el ámbito operativo; 3) las lecciones aprendidas y las perspectivas de reforma conceptual y operativa; 4) el papel de los actores internacionales en términos de liderazgo, coordinación y límites de acción, y 5) la coherencia de políticas en términos de reacción-prevención a escala sistémica.

En lo conceptual se constata una clara ausencia de consenso en cuanto a qué es y no es rehabilitación posbélica y construcción de la paz. En concreto, uno de los problemas que deben afrontar teóricos y practicantes de la rehabilitación posbélica es la ausencia de sendas definiciones de rehabilitación posbélica y de construcción de la paz que cuenten con el consenso necesario para que puedan ser utilizadas por los diversos actores que de una u otra forma trabajan en ese campo. Por ello, nuestro primer reto al empezar esta investigación ha consistido en establecer una definición para cada uno de estos conceptos que fuera suficientemente amplia, pero a la vez operativa, para poder llevar a cabo nuestro análisis. Al hacerlo, hemos querido conciliar diferentes aproximaciones procedentes tanto del campo de la investigación para la paz y la transformación de conflictos (Azar, Burton, Curle, Dugan, Fisas, Galtung, Grasa, Lederach, Miall, Ramsbotham, Woodhouse, Wher…), como de las numerosas lecciones procedentes de investigaciones sobre el terreno y de evaluación de experiencias concretas (accord, Anderson, Ball, Danida, Duffield, Eriksson, Gross Stein, Halevy, Kumar, Naciones Unidas, Pérez de Armiño, Pierce, Roche, Smith, War Torn Societies Project…), o incluso de análisis o directrices procedentes de grandes organismos de donantes como el CAD (OCDE) o la Comisión Europea.

Así pues, a partir de dicha conciliación terminológica y conceptual hemos establecido las siguientes definiciones:

Entendemos por construcción de la paz un concepto que abarca todos los procesos, planteamientos, actuaciones, instrumentos y recursos necesarios para convertir los conflictos iniciales -y sus riesgos de devenir en violencia-, en situaciones de paz estable, justa y duradera. Cabe diferenciar asimismo tres momentos, no siempre consecutivos, que determinan tres tipos de enfoques complementarios: 1) el corto plazo (gestión de crisis); 2) el medio plazo (rehabilitación posbélica), y 3) el largo plazo (transformación del contexto y del conflicto).

Por su parte, cabe entender por rehabilitación posbélica en el contexto de un conflicto que acabó convirtiéndose en una emergencia política compleja, la acción coordinada de diversos actores primarios y secundarios, con o sin mandato o liderazgo internacional, encaminada a abordar: 1) el reasentamiento y la desmilitarización; 2) la reconstrucción física y de los servicios institucionales básicos; 3) la resolución de las incompatibilidades de fondo; 4) la reconciliación, y 5) la normalización y reinserción en foros internacionales.

En segundo lugar hemos constatado en el terreno operativo una manifiesta ausencia de perspectivas integradas en, al menos, dos dimensiones: a) en términos de análisis ACI, y b) en cuanto a las fases temporales con las que se diseñan e implementan las distintas tareas de ayuda (ausencia de contiguum o coordinación entre fases). Veamos ambos casos.

Primero, con relación al análisis en términos ACI (actores y actitudes; conductas y comportamientos; incompatibilidades y causas de la disputa), es frecuente que se diseñen e implementen políticas de rehabilitación posbélica sin contar primero con un detallado estudio sobre el contexto en el que se pretende intervenir, así como sobre el proceso y la evolución que dicho conflicto ha seguido a partir de las conductas ejercidas por los distintos actores primarios y secundarios. Así mismo, también es todavía escasa la elaboración de análisis de impacto que analicen y prevean los posibles efectos que una determinada conducta intervencionista puede acarrear en el contexto y, por ende, en la evolución del conflicto, sobre todo a medio y largo plazo.

Y segundo, en términos de coordinación entre fases cabe señalar que hasta muy recientemente la mayoría de los organismos de donantes solían contar con dos departamentos distintos, y a menudo poco comunicados entre sí, los cuales se encargaban de diseñar e implementar programas y proyectos de "ayuda de emergencia" y de "ayuda al desarrollo" respectivamente. Ello se basaba en el argumento, ya no defendido por casi nadie, según el cual las ayudas de emergencia, rehabilitación y desarrollo seguían una lógica diacrónica, o sea, consecutiva en el tiempo. Dicha aproximación en dos frentes claramente separados provocaba asimismo que a menudo hubiera toda una serie de programas y proyectos propios de tareas de rehabilitación posbélica que se quedaban sin poder ser implementados por no encontrar cabida en ninguno de los dos departamentos.

Como tercera conclusión, cabe poner de manifiesto que, fruto de las numerosas críticas que muchos académicos y practicantes han vertido en años recientes sobre las limitaciones que presentaba el mencionado enfoque lineal de la ayuda, se constata la existencia de algunas lecciones aprendidas así como algunas perspectivas de reforma. En este sentido, por ejemplo, empieza a tener lugar un proceso de integración entre los departamentos encargados de diseñar e implementar proyectos y programas de ayuda. En concreto, dicha integración incipiente responde a la percepción creciente de que la vinculación entre ayudas debe ser sincrónica (contiguum) y no diacrónica o lineal (continuum). No obstante, aunque se perciben efectivamente síntomas de cierta reflexión crítica (tanto en términos conceptuales como operativos), el desfase entre los problemas detectados y las lecciones realmente aprendidas y ejecutadas es todavía considerable, como también lo es el que existe entre la creciente atención mediática y política en torno a las cuestiones humanitarias en comparación con la escasa voluntad política que demuestran ciertos actores internacionales, sobre todo gubernamentales, a la hora de invertir en procesos de construcción de la paz y de transformación de conflictos a medio y largo plazo, los cuáles, como se ha visto a lo largo del trabajo, suelen merecer más bien poca atención mediática. En efecto, se percibe una cierta sensación de desazón en el sentido de que mientras los académicos y practicantes que son miembros del circuito internacional de conferencias insisten en poner de manifiesto la necesidad de sacar "lecciones" de ciertas prácticas y, consecuentemente, recomiendan constantemente la revisión de ciertas políticas públicas en términos de poder contribuir más y mejor a la construcción de la paz, los decisores políticos y los estamentos burocráticos de las instituciones competentes, más preocupados por el corto plazo y por la rentabilidad interna que pueda aportarles tal o cual acción, rara vez parecen tomar suficientemente en consideración esas lecciones. Por otro lado, de entre las complejas razones que permiten explicar los mencionados desfases cabe destacar las siguientes: a) el hecho de que quienes elaboran las lecciones, redactan informes, y sugieren cambios estructurales y operativos no siempre cuentan con el respaldo político que sería deseable; b) es perceptible también la existencia de intereses, a menudo contrapuestos, tanto a escala política (incluso entre ministerios, departamentos o instituciones) como a escala burocrática, y c) no siempre las decisiones tomadas en las sedes o cuarteles generales son de fácil aplicación y traslación al terreno operativo, ni cuentan con la suficiente dotación técnica y presupuestaria para poder ser implementadas.

La cuarta conclusión tiene que ver con los actores internacionales que desempeñan, o pueden desempeñar, algún papel en términos de ayuda a la rehabilitación posbélica. En este sentido, se constata una cierta indefinición en torno a quién, dentro de la comunidad internacional, debe liderar la coordinación de dicha actuación en el terreno.

En efecto, así como en el caso de la emergencia y del desarrollo existen agencias especializadas de Naciones Unidas que suelen asumir ese papel de ente coordinador, en lo que se refiere a la rehabilitación posbélica no existe ningún organismo que asuma esa función de forma general, lo que se suele suplir estableciendo instituciones de modo ad hoc para cada contexto, soliendo estar, dichas instituciones, mal dotadas tanto en cuanto a recursos humanos y presupuestarios como en términos de capacidad política para hacer que los distintos actores implicados cumplan con lo establecido en los acuerdos de paz. Además, suelen tener poca influencia sobre los grandes donantes, los cuáles no aceptan con agrado que otros organismos les controlen y les coordinen.

Lo resultante de todo ello, por tanto, suele ser una notable improvisación en el terreno, una frecuente duplicidad de tareas, la aparición de también frecuentes conflictos de competencias e intereses (lo que a su vez puede llevar a que algunos actores asuman tareas que en realidad deberían asumir otros actores mejor preparados y formados para ellas), y en ocasiones incluso una contradicción de objetivos. Por su parte, aunque cada vez son más los actores internacionales de ayuda que defienden que su función última consiste en garantizar el apoderamiento de las instituciones y de la sociedad civil locales para que sean éstas las que acaben asumiendo la conducción de su propio proceso de construcción de la paz, en la práctica sigue siendo habitual que la ayuda genere una cierta cultura de la dependencia, lo cual ha motivado a su vez que se acuse a algunos actores internacionales de ayuda, tanto gubernamentales como no gubernamentales, de practicar un cierto "neocolonialismo". Ejemplo de ello es el hecho de que raras veces los actores locales participan en el diseño, la implementación y, sobre todo, la evaluación de los programas y los proyectos que les afectan, y de que tanto grandes organismos de donantes como ciertas organizaciones cívicas suelen ser reacias a rendir cuentas ante la población afectada, limitándose a hacerlo ante sus sedes o, en el caso de las ONG, ante sus socios o entes financiadoras. Ello hace, en definitiva, que en lugar de convertir a la población local en actor protagonista de su recuperación posbélica, se la suele relegar a la categoría de mera receptora de ayuda o, en el mejor de los casos, a simple contraparte encargada de implementar programas elaborados por expertos/as que trabajan en alguna gran capital occidental.

Como quinta y última conclusión cabe poner de manifiesto una cuestión que tiene que ver con la coherencia de políticas en términos de prevención-reacción a nivel sistémico y estructural o, dicho de otro modo, con la necesidad de integrar, en un mismo marco de análisis y acción, la respuesta reactiva ante el estallido de un determinado conflicto armado (incluyendo la ayuda una vez ya ha finalizado la fase bélica), con una acción política estructural y coherente en términos preventivos. Así, teniendo en cuenta que algunos actores de la comunidad internacional contribuyen a alimentar tanto la escalada de la crisis como el estallido y prolongación de la violencia en determinados lugares del mundo a través de los circuitos económicos, financieros, comerciales, culturales y mediáticos globalizados, para llevar a cabo una aproximación global y coherente en términos de construcción de la paz y de transformación de conflictos no basta con abordar cambios en las conductas reactivas ante una situación de conflicto armado sino que, al mismo tiempo, resulta imprescindible que se analicen, evalúen y transformen las conductas de dichos actores internacionales en términos preventivos. En concreto, dicha revisión de las conductas preventivas implica asumir un mayor compromiso en términos de reducción de las desigualdades a nivel mundial, un mayor respeto global por las leyes internacionales, un mayor control de las exportaciones de armas, diamantes u otros recursos naturales como el petróleo o el gas, así como una regulación mucho más estricta de los flujos comerciales y financieros, por mencionar sólo algunos ejemplos de retos pendientes.

En definitiva, las cinco conclusiones que acabamos de enumerar ponen de manifiesto algunos de los principales déficits, retos y oportunidades vinculados a la rehabilitación posbélica y a la construcción de la paz, y muestran así mismo lo importante que es contar con un marco conceptual y de análisis compartido que permita diseñar, implementar y evaluar programas de ayuda a la rehabilitación posbélica y a la construcción de la paz desde una perspectiva de transformación de conflictos. En otras palabras, si bien no hay (ni puede haber) fórmulas mágicas para afrontar la construcción de la paz, sí debe haber guías de caminos a seguir. No obstante, cabe insistir en que, si bien es necesario avanzar en este encuentro entre teoría y práctica con objeto de establecer y mejorar dichas guías o directrices, no debemos perder de vista que cualquier pauta o marco de análisis resultante de esa aproximación entre campos debe ir siempre acompañada de un trabajo específico y de un análisis propio para cada contexto y caso.