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GUERRA Y DESARROLLO:
LA RECONSTRUCCIÓN
POST-CONFLICTO

Edita: UNESCO ETXEA
Coordinadores: Dominic Wyatt y Dominique Saillard
Editor: Gonzalo Romero de Loresecha
Colaboradora: Keltse Elorrieta Puyuelo
ISBN: 84-931998-9-3 [2001]
Precio: 10 euros (envío incluído)
Pedidos: r.iniguez@unescoetxea.org

 

ALGUNAS NOTAS SOBRE LA POLÍTICA DE REHABILITACIÓN POST-BÉLICA DE LA UNIÓN EUROPEA.
EL CASO DE GUATEMALA.

 

por Francisco Rey Marcos

 

1.- Introducción

El papel de la ayuda externa en los procesos de reconstrucción post-conflicto es, a todas luces, fundamental e incluso para muchos/as el surgimiento de la cooperación para el desarrollo, tal y como hoy la conocemos, tiene su origen en el principal esfuerzo de reconstrucción post-bélica tras la Segunda Guerra Mundial: el Plan Marshall.

Las secuelas de los conflictos sobre los sistemas productivos nacionales hacen necesario, junto a un enorme esfuerzo local, recurrir a la financiación externa, y a través de diversos organismos y mecanismos la comunidad internacional ha tratado de movilizar los recursos necesarios para hacer frente a las tareas de reconstrucción. En ocasiones, estos mecanismos de cooperación son generalistas y pueden ser empleados tanto en programas de reconstrucción como en programas de desarrollo y lucha contra la pobreza, pero en otros casos se han puesto en marcha iniciativas específicas para suministrar ayuda externa a programas concretos de rehabilitación post-bélica o de reconstrucción tras catástrofes naturales.

Así, en el caso de la Unión Europea, que desde su creación como Comunidad Económica Europea en 1957 tiene numerosos mecanismos de cooperación para el desarrollo y ha contribuido a la reconstrucción de muchos países, la experiencia ha llevado a la formulación de una política específica de rehabilitación y de una base jurídica para llevarla a cabo que se plasma en el Reglamento CE 2258/96 de 22 de noviembre de 1996 sobre "acciones de rehabilitación y reconstrucción a favor de los países en desarrollo". En esta evolución la Unión Europea ha tratado, sin embargo, de dar un carácter complementario y coherente a toda su intervención en países en desarrollo o zonas en conflicto trabajando en torno al llamado continuum humanitario, que vincula la ayuda, la rehabilitación y el desarrollo.

Centroamérica ha sido objeto de una creciente atención por parte de la Unión Europea, que ha sido especialmente activa en los procesos de pacificación centroamericanos y sobre todo en El Salvador y Guatemala. En Guatemala se ha puesto en marcha, tal vez por vez primera, un esfuerzo de cooperación por parte de la Unión Europea, que unido a medidas de carácter político forman un todo coherente dentro del apoyo al proceso de pacificación.

 

2.- La política comunitaria de cooperación para el desarrollo: un proceso en evolución

Al referirnos a la política de cooperación de un país o estado suele aparecer claramente que ésta está, en mayor o menor medida, al servicio de la política exterior de dicho estado y es un instrumento y un reflejo de sus intereses estratégicos, económicos y de otro tipo. Pues bien, en el caso de la Comunidad Europea, primero, y de la Unión Europea, después, que no ha conseguido poner de acuerdo a los países miembros en una Política Exterior y de Seguridad Común (PESC), ¿qué papel ha jugado la política de cooperación? ¿cómo ha sido posible que sin PESC la Unión Europea se haya convertido en el primer donante mundial de cooperación para el desarrollo y ayuda humanitaria?

En 1957, año de la firma del Tratado de Roma, constitutivo de la Comunidad Económica Europea (CEE), algunos de los países fundadores como Francia o Bélgica contaban todavía con un vasto imperio colonial. Ello motivó que en ausencia de cualquier referencia de política exterior, el Tratado recogiera en su parte IV (art. 131) alusiones concretas a los llamados Países y Territorios de Ultramar (PTU), y que se creara el primer Fondo Europeo de Desarrollo (FED), instrumento que con algunas modificaciones se ha mantenido hasta la actualidad.

El movimiento descolonizador de los años sesenta provocó que al finalizar el primer FED, en 1963, muchos de los PTU asociados se habían convertido en estados independientes que, en cualquier caso, mantenían relaciones privilegiadas con la CEE. Se pasó pues a una relación de negociación entre estados que concluyó en las dos Convenciones de Yaoundé (1964 y 1969), en las que se aprobaron el segundo y tercer FED con cantidades crecientes de cooperación financiera.

La adhesión del Reino Unido en 1973 tuvo grandes repercusiones, al conseguir para sus antiguas colonias de África, Caribe y Antillas, miembros de la Commonwealth, unas condiciones preferenciales que se plasman en 1975 en la firma de la primera Convención de Lomé entre la CEE y 46 estados independientes de África, Caribe y Pacífico, conocidos desde entonces como países ACP. Desde aquella ocasión el Convenio se ha revisado quinquenalmente, y la firma del Acuerdo de Cotonou en el año 2000 debiera iniciar una colaboración con los ACP sobre nuevas bases.

Las progresivas incorporaciones de España y otros países europeos a la CEE han tenido cierta influencia sobre la cooperación con los países de América Latina, Asia, Este de Europa o el Mediterráneo, pero nunca de la importancia de la conseguida por los países ACP.

Paradójicamente, pese a dedicar cada vez mayores recursos a la cooperación para el desarrollo y a haber aumentado el marco geográfico de ésta, la cooperación al desarrollo permanecía durante todos estos años sin base jurídica en los Tratados de la Comunidad Europea y, por tanto, no podía ser considerada una política verdaderamente comunitaria. La discusión y aprobación del Acta Única Europea en 1987 supuso una oportunidad perdida, al no incluirse en esta revisión de los Tratados ninguna referencia a la cooperación para el desarrollo.

En 1992, por fin, en el Tratado de la Unión Europea (TUE), firmado en Maastricht, se incorpora la cooperación al desarrollo como política de la Unión Europea (UE), pero dentro del llamado primer pilar, es decir, ligada a la Unión Económica y Monetaria, y no al segundo pilar referido a la PESC. Los artículos 130 U y siguientes del Tratado establecen los objetivos de esta política (desarrollo social duradero, lucha contra la pobreza, etc.) y definen los requisitos para que sea eficaz: complementariedad, coherencia y coordinación. Complementariedad entre la cooperación comunitaria y la de los estados miembros; coherencia de la política de cooperación con otras políticas comunitarias, como la Política Agrícola Común (PAC) o la propia PESC; coordinación entre las políticas de cooperación de los estados miembros y la de la UE estableciendo mecanismos concretos para llevarla a cabo.

 

3.- La complejidad de los instrumentos de cooperación y los nuevos Reglamentos

Desde sus inicios, la cooperación comunitaria tuvo un carácter fundamentalmente financiero y de asistencia técnica, y puso en marcha complejos mecanismos como el STABEX, el Sysmin o el Sistema de Preferencias Generalizadas, basados todos ellos en los intercambios comerciales de carácter preferencial y en mecanismos de cooperación financiera. Poco a poco, sin embargo, el concepto y la práctica de la cooperación han evolucionado y han ido incorporando aspectos como la dimensión de género, la dimensión ambiental y el desarrollo sostenible, la participación de la sociedad civil y de las ONG, la vinculación con la ayuda humanitaria y de emergencia a través de la rehabilitación, la promoción de los derechos humanos y un largo etcétera. A estos nuevos conceptos y retos de la cooperación ha tratado de dar respuesta la UE, que emprendió tras la aprobación del TUE un proceso legislativo destinado a regular las distintas facetas de la cooperación para el desarrollo a través de diversos reglamentos.

Así, hasta ahora se han aprobado y publicado los relativos a: ayuda humanitaria, seguridad alimentaria, acciones a favor de poblaciones desplazadas y desarraigadas, medioambiente en una perspectiva de desarrollo sostenible, cooperación descentralizada, lucha contra el SIDA en los países en desarrollo, crecimiento demográfico, cuestiones de género en el desarrollo, cofinanciación con las ONGD y rehabilitación y reconstrucción a favor de los países en vías de desarrollo (PVD).

Algunos de los nuevos reglamentos surgen ex novo para dar respuesta a nuevos problemas, mientras que otros consolidan la base jurídica de acciones que ya realizaba la CEE desde hacía años. En cualquier caso, la UE cuenta en estos momentos con la base jurídica y los instrumentos suficientes para consolidar su posición de primer donante mundial.

La cooperación para el desarrollo, la ayuda humanitaria y la rehabilitación han jugado el papel de una diplomacia sustitutoria que ha servido para mantener e impulsar los intereses de los países de la Unión en el mundo, en ausencia de un política exterior común. El hecho de que cada país que se ha ido incorporando a la UE haya pujado por ampliar, en función de sus relaciones anteriores e intereses, el área de influencia de la cooperación comunitaria, ha hecho que muchos definan a ésta como cooperación multibilateral, para dar a entender que no se trata ni de una cooperación totalmente multilateral ni tampoco bilateral.

 

4.- Una política específica de rehabilitación: El Reglamento de rehabilitación

Aunque muchos de los fondos de cooperación europeos han servido en estos cuarenta años de experiencia para la reconstrucción de zonas afectadas por conflictos armados, apenas figuran referencias a ello en documentos de las instituciones comunitarias hasta 1993. En las sucesivas ediciones del Convenio de Lomé sólo figuran algunas alusiones a la rehabilitación en los artículos 254, 255 y 257, en el capítulo de ayuda de emergencia. En ellos se deja claro que algunas "acciones de rehabilitación material y social necesarias como consecuencia de calamidades naturales o de circunstancias extraordinarias con efectos comparables pueden ser financiadas por la Comunidad con arreglo a la Convención de Lomé. Las necesidades posteriores a la fase de urgencia pueden ser cubiertas por otros medios como los fondos de contrapartida generados por los instrumentos de la Comunidad, la dotación especial para refugiados, repatriados y desplazados, los programas indicativos nacionales o una combinación de los diversos elementos". Por motivos de tipo político y por la propia concepción del Convenio de Lomé se evita cualquier alusión a los conflictos y a la reconstrucción post-conflicto, y se recurre a una complicada jerga como "circunstancias extraordinarias con efectos comparables". Sólo se citan los conflictos en el artículo 255 al referirse a la reinserción de personas que debieron dejar sus domicilios por ese motivo.

La Comunicación de la Comisión Europea al Parlamento y al Consejo de mayo de 1993 sobre un "programa especial de apoyo a la rehabilitación de los países en desarrollo" destacó el carácter específico y la importancia de las necesidades de ayuda a la rehabilitación y reconstrucción en los países que han sufrido graves destrucciones como consecuencia de períodos de guerra, de problemas civiles o de desastres naturales, y motivó que el Consejo de Desarrollo de diciembre de 1993 estudiara el tema y definiera ciertos criterios, condiciones y objetivos para esa ayuda, y subrayara la necesidad de hacerla en colaboración con los estados miembros.

Fruto de aquellas decisiones se fueron aprobando en el Parlamento Europeo, desde 1994, diversas partidas presupuestarias dentro del presupuesto comunitario para la financiación de programas de rehabilitación: B7-3210 para programas de rehabilitación en África Austral y B7-6410 para acciones de rehabilitación y reconstrucción en los países en vías de desarrollo (PVD).

En noviembre de 1996, tras su discusión en el Parlamento Europeo, se publica, por fin, el Reglamento (CE) Nº 2258/96 sobre acciones de rehabilitación y reconstrucción a favor de los países en desarrollo, que dota de base política y jurídica las acciones de cooperación en este ámbito de la UE. Los aspectos más importantes de este reglamento son:

1.- Concepto y objetivos de la rehabilitación: La Comunidad se compromete a llevar a cabo acciones de reconstrucción y rehabilitación a favor de ciertos países, con especial atención a los menos avanzados, que hayan sufrido graves destrucciones como consecuencia de períodos de guerra, problemas civiles o desastres naturales. Estas acciones, de una duración limitada, tendrán como objetivo contribuir al restablecimiento de la economía y de las capacidades institucionales necesarias para restaurar la estabilidad social y política de aquellos países, y satisfacer las necesidades de las poblaciones afectadas.

2.- El continuum humanitario: Se entiende que la rehabilitación deberá tomar progresivamente el relevo de la ayuda humanitaria, y preparar la reanudación de la ayuda al desarrollo a medio y largo plazo.

3.- Refugiad@s y desplazad@s: La rehabilitación deberá permitir el retorno de refugiad@s y personas desplazadas, de los/las militares desmovilizad@s, así como la reinserción de toda la población en la vida civil normal de sus países y regiones de origen.

4.- Compromiso democrático: Las acciones de rehabilitación tendrán en cuenta, en la medida de lo posible, la existencia de un nivel mínimo de seguridad, así como el compromiso efectivo en un proceso de transición respetuoso con los valores democráticos y las libertades fundamentales.

5.- Zonas geográficas prioritarias: Los países beneficiarios son los países ACP, los países del Mediterráneo, los de América Latina y Asia, así como los países en desarrollo de Asia Central y Cáucaso.

6.- Ámbitos de actuación prioritaria: El reglamento establece como prioritarios el restablecimiento duradero del sistema productivo, la rehabilitación funcional y material de infraestructuras básicas, incluida la eliminación de minas, la reinserción social (especialmente de l@s refugiad@s, las personas desplazadas y los/las militares desmovilizad@s) y la restauración de las capacidades institucionales necesarias para la fase de rehabilitación, especialmente a nivel local.

7.- Ejecutores de las acciones: Los receptores de los fondos comunitarios de rehabilitación podrán ser las organizaciones internacionales, las ONG, las administraciones y organismos públicos nacionales, provinciales y locales, las organizaciones de base comunitaria y las instituciones y los operadores públicos o privados.

8.- Formas de financiación: Muy amplias, aunque la UE prefiere la cofinanciación, en la que la entidad receptora participa con una contribución que en algunos casos puede ser en especie. Las ayudas previstas en el Reglamento tienen el carácter de no reembolsables, es decir, no son préstamos ni otros tipos de ayudas que aumentan la deuda externa del país receptor.

9.- Suministros: En el caso de que los proyectos de rehabilitación exijan suministros, el Reglamento explicita que estos deben ser originarios de los estados miembros, del estado beneficiario o de otros países en desarrollo y sólo en casos excepcionales de otros países.

10.- Complementariedad y coordinación: La Comisión creará un sistema de intercambio y análisis sistemático de información con los estados miembros, con objeto de garantizar la complementariedad. Al mismo tiempo, se establecerán sistemas de coordinación entre los distintos agentes de cooperación, en especial con los organismos del sistema de Naciones Unidas.

11.- Mecanismos de acceso a las ayudas a la rehabilitación de la UE: El reglamento establece una serie de mecanismos de evaluación de los proyectos y programas basados en diversos criterios de experiencia anterior, eficacia, viabilidad, consideraciones de género, medio ambiente, aspectos culturales, institucionales, etc. habituales en el ámbito de la cooperación.

12.- Mecanismos de información y control internos de la Comisión Europea: Por último, el Reglamento prevé una serie de Comités y de procedimientos de información entre las distintas instituciones comunitarias y de éstas con los estados miembros que garanticen el adecuado seguimiento y control de las acciones de rehabilitación financiadas por la UE.

 

5.- La vinculación de la ayuda la rehabilitación y el desarrollo (VARD)

Los riesgos que supone una excesiva parcelación de las acciones de cooperación internacional de la Unión Europea, tanto de carácter conceptual como de gestión entre diversos servicios de la Comisión, han sido evidentes desde hace años y se hicieron más evidentes con la creación de la Oficina para la Ayuda Humanitaria de la Comunidad Europea (ECHO) en 1992. Por ello, en el transcurso de los debates que condujeron a la aprobación de los nuevos Reglamentos se expresó la necesidad de elaborar un corpus doctrinal común, que definiera mejor la vinculación entre los diversos tipos de ayuda y la conveniencia de dar un enfoque global y coherente a los mismos.

Este esfuerzo se plasmó en una Comunicación de la Comisión que propuso una serie de recomendaciones para hacer viables estas reflexiones. Lo más importante, tal vez, sea la conceptualización del continuum ayuda-rehabilitación-desarrollo y de las relaciones entre las tres partes del continuum, que de un modo simplista se resumen en que "un mejor desarrollo puede reducir la necesidad de ayuda de emergencia, una mejor ayuda puede contribuir al desarrollo, y una mejor rehabilitación puede facilitar la transición entre ambos".

El documento no resuelve todos los problemas de carácter institucional, pero da un marco en el que el enfoque de la rehabilitación como enlace entre ayuda y desarrollo aparece claro. La rehabilitación, se dice, "deberá tener carácter transitorio, en principio por una duración limitada, si bien las exigencias concretas podrán exigir intervenciones a largo plazo". Además, "la rehabilitación no deberá buscar simplemente una vuelta a la situación anterior sino que deberá preparar, no necesariamente de manera lineal, la reanudación del desarrollo sostenible de una forma preferible a la anterior y teniendo en cuenta las enseñanzas extraídas de la crisis".

La Comunicación VARD, aun no teniendo el carácter jurídico de un Reglamento, forma parte del acerbo comunitario en esta materia, y ha sido desde su publicación en 1996 referencia fundamental para las acciones de rehabilitación de la UE.

En el año 2001 la Comisión publicó la Comunicación "La evaluación de la vinculación entre la ayuda de emergencia, la rehabilitación y el desarrollo" que analiza la experiencia desde la aprobación del Reglamento y profundiza en algunos de los problemas a los que se ha enfrentado la política de rehabilitación. Así, temas como la coordinación entre donantes, la adaptación a contextos muy cambiantes, como son los de reconstrucción, o la necesaria adaptación de las herramientas e instrumentos comunitarios para estas tareas son abordados en la Comunicación.

La Comunicación de 2001 finaliza, y eso es lo más importante, con unas conclusiones y propuestas de interés que abarcan desde aspectos conceptuales hasta temas organizativos de la Comisión. Así, plantea que ECHO debería centrarse más en la ayuda de emergencia y no entrar en las llamadas eufemísticamente "zonas grises" entre la ayuda y el desarrollo; aumentar la coordinación entre donantes con enfoques del tipo "amigos de" de un modo complementario con los estados miembros o la reducción de las actividades comunitarias en un menor número de ámbitos.

La reciente puesta en marcha de Europaid como instrumento de la Comisión Europea para la gestión de la ayuda de un modo más coherente debería permitir avanzar en esta línea, pero aún es pronto para saberlo. En cualquier caso, la Unión Europea es uno de los pocos donantes que ha elaborado una política específica para hacer frente a los problemas de la reconstrucción y ello es, desde nuestro punto de vista, positivo.

 

6.- Ayuda humanitaria y cooperación al desarrollo en situaciones de conflicto y post-conflicto: ante todo no dañar

Durante la última década se han incrementado de un modo espectacular las operaciones de ayuda humanitaria para tratar de resolver, al menos de un modo parcial, los problemas ocasionados por los conflictos armados y los desastres más o menos naturales. Este auge de la ayuda humanitaria y de emergencia, a la cual los donantes dedican cada vez mayores fondos, en unos momentos en que el conjunto total de la Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD) ha ido disminuyendo, es reflejo, sin duda, de un cambio de prioridades de los países desarrollados respecto al subdesarrollo del Sur, pero también ha sido debido a un imprevisible aumento de los conflictos armados en muchas regiones del planeta tras la posguerra fría, y una creciente complejidad de estos nuevos conflictos. En cualquier caso, tanto para los partidarios de la ayuda humanitaria de corto plazo como para aquellos que abogan más por alternativas de desarrollo a medio y largo plazo, es necesaria una reflexión sobre el verdadero impacto de la ayuda exterior sobre los conflictos, en términos de agudización de los mismos o, por el contrario, de resolución.

El análisis y la evaluación de muchos proyectos de desarrollo o de ayuda humanitaria realizados, suponemos, con la mejor de las voluntades, muestran que en ocasiones los efectos de la ayuda han contribuido a exacerbar los conflictos, aumentar ciertas desigualdades y a convertirse, como se ha escrito, en parte del problema y no de la solución. Por ello, desde hace algún tiempo en el mundillo de algunas ONG y de organismos de ayuda oficial se han ido proponiendo nuevos enfoques que eviten esa peligrosa dicotomía entre la ayuda humanitaria y el desarrollo, y que traten de incorporar a ambas en una misma lógica de continuidad e interrelación. Así, como hemos visto, la Unión Europea y muchas ONG elaboraron ya hace algunos años la llamada propuesta de vinculación de la ayuda la rehabilitación y el desarrollo (conocida por las siglas VARD), proponiendo el llamado continuum humanitario, que trata de dar un enfoque común y complementario a las diversas acciones de cooperación internacional impulsando posibles sinergias y tratando de minimizar las contradicciones e incoherencias entre los diversos tipos de intervención. También se habla de contiguum para dar a entender que ambos tipos de intervención pueden coincidir.

En situaciones de crisis provocadas por catástrofes naturales la idea de continuum, aunque a veces se tome demasiado linealmente, parece bastante clara, y la necesidad de un paso intermedio de rehabilitación también, pero en situaciones de conflicto o de las llamadas emergencias complejas, donde un conjunto de factores sociales, políticos, étnicos, culturales y de otro tipo se dan cita, la situación es menos clara y el cómo debe plantearse la ayuda para que sea verdaderamente eficaz también. Recientemente, Mary B. Anderson ha planteado un sugerente enfoque basado en la práctica de varias ONG en conflictos de diversos tipos en todo el mundo. El enfoque, conocido como "do no harm" (no dañar o no hacer daño), se basa en el análisis en cada caso de lo que la autora llama "capacidades locales para la paz" y en tratar de centrar los proyectos de cooperación y ayuda en torno a estas capacidades y a lo que pueden ser mecanismos de comunicación y "conexión" entre comunidades en conflicto, evitando aquellos otros factores susceptibles de agravar el conflicto .

Cada conflicto se desarrolla en un contexto diferente, y la ayuda del tipo que sea, cuando llega, pasa a formar parte de él. La ayuda no solo suministra bienes o servicios sino que, quiera o no, transmite también implícitamente mensajes y planteamientos éticos que son percibidos por los hipotéticos beneficiarios, y que pueden contribuir a crear o agravar factores del conflicto. Así, si la ayuda se distribuye con parcialidad, si determinados clanes o grupos colaboran con los organismos de ayuda o les dan protección, pero otros no, si el estilo de vida de los cooperantes es obscenamente superior al de aquellos/as a los/las que pretenden ayudar, por poner sólo algunos ejemplos, esos hechos transmiten mensajes de desigualdad, toma de partido, frustración, diferente valor de la vida de unos/as y otros/as, etc. que crean tensiones, desconfianza, que preparan el caldo de cultivo para una mayor beligerancia.

Por otra parte, en todos los conflictos, y sobre todo en lo que suele llamarse la economía política del conflicto, existen factores de unión, o al menos de interés común entre las comunidades en conflicto, en los que deberían centrarse los proyectos de cooperación de modo que se creasen lazos "conectores". Obviamente, también existen los factores contrarios, que crean tensiones, división y como dice la autora son "capacidades para la guerra". Por ello, los organismos de ayuda deben conocer en profundidad el contexto del conflicto y el papel que la ayuda y sus mensajes implícitos pueden jugar en él, para con esos datos poder tomar decisiones y en el caso de que se tengan dudas sobre los riesgos de suministrar ayuda, adoptar la máxima hipocrática de no dañar. De ahí su nombre, "do no harm".

El libro de Mary B. Anderson aporta además ciertos instrumentos de utilidad, como una matriz, que es en realidad un marco de referencia para analizar el impacto de la ayuda en los conflictos, y que resulta de mucha ayuda para ordenar las diversas variables y ayudar a las ONG a planificar y orientar sus acciones, tanto de desarrollo y rehabilitación como de ayuda de emergencia.

Esta posibilidad de ser usado en ambos ámbitos es otro de los puntos fuertes del trabajo de Mary B. Anderson , ya que contribuye a dar ese enfoque común del que venimos hablando. Por supuesto, hay factores que serán más importantes a corto plazo y por tanto deberán ser considerados especialmente en ayuda humanitaria, y otros de medio plazo en los proyectos de desarrollo, pero la matriz nos ayuda a visualizarlos todos y a valorar en cada caso nuestra intervención. Comienza a sugerirse que este tipo de análisis se realice en todos los proyectos de cooperación en entornos especialmente conflictivos. Así, en algunos países, y por parte de algunas agencias, se comienzan a usar herramientas como el llamado "conflict impact assesment" para valorar el posible impacto de los proyectos en escenarios de conflicto o post-conflicto.

 

7.- De la teoría a la práctica: Guatemala

7.1.- La cooperación europea con Guatemala antes de los Acuerdos de Paz.

La política de la Unión Europea respecto a Guatemala se ha enmarcado dentro del llamado Diálogo de San José, iniciado en Costa Rica en 1984 con el objetivo de reforzar los esfuerzos de la región centroamericana para acabar con la violencia, promover la justicia y el desarrollo y, en definitiva, conseguir la paz y la consolidación de regímenes democráticos. Este diálogo de carácter fundamentalmente político en sus inicios ha ido evolucionando hacia acuerdos de libre comercio, de integración regional y de aumento y nueva concepción de los acuerdos de cooperación.

La cooperación de la Unión Europea con Guatemala comenzó a ser relativamente importante en el año 1986, coincidiendo con la elección del Presidente Vinicio Cerezo y la restauración de un régimen democrático en el país con el inicio de las negociaciones de paz con la Unión Revolucionaria Nacional Guatemalteca (URNG). En aquel año, la cooperación europea alcanzaba los 15 millones de ecus, lo que suponía un enorme salto, ya que en el período anterior (1976-1985) sólo se habían financiado pequeños proyectos de ONG por valor de 1,18 millones.

En los años siguientes esta cooperación se mantuvo con pequeños altibajos, debidos, curiosamente, al desvío de recursos de la UE hacia el proceso de paz en Nicaragua y a la lentitud de las conversaciones de paz en Guatemala. En cualquier caso, en los años 1988 y 1989 se iniciaron proyectos destinados a favorecer el retorno de l@s refugiad@s y desplazad@s, y en 1990 se pusieron en práctica acciones de defensa de los derechos humanos y medidas para favorecer la consolidación del sistema democrático. Pero no fue hasta 1993 cuando la Comisión Europea incrementó su atención y apoyo al proceso de paz, y de esto es reflejo la cooperación, que se duplicó al pasar a 34,52 millones de ecus, y que apoyó tanto proyectos de desarrollo rural integral como de intervenciones a favor de refugiad@s y desplazad@s. En aquel año, los procesos de paz en Nicaragua y El Salvador habían concluido, la experiencia de esos procesos hizo ver a la CE la importancia de un apoyo sostenido y no ocasional de la comunidad internacional, y en el caso de Guatemala, la fragilidad del proceso de paz se hizo evidente con el intento de autogolpe de Estado del Presidente Serrano aquel mismo año.

En 1994 el aumento se consolidó, llegando a los 56,23 millones de ecus e iniciando acciones específicas de rehabilitación para financiar proyectos de la Comisión Presidencial para la atención a poblaciones repatriadas (CEAR) y de la Secretaría de Planificación (Segeplan). A ello se sumó una mayor actividad de apoyo político por parte de la CE, coincidiendo con el nombramiento de León Carpio como Procurador de derechos humanos.

En los años 1995 y 1996, año de la firma de los Acuerdos de Paz, la cooperación europea continuó en la misma línea, pero adecuándose a nuevos problemas, como la necesidad de reasentar a poblaciones desplazadas por el conflicto. Así, la CE contribuyó a la compra de "fincas" para el asentamiento de ex-refugiados/as y la realización en ellas de actividades productivas y de reactivación económica. El enfoque de estas acciones, financiadas por la CE, consitía en salir de una lógica de emergencia e iniciar una acción de auténtica rehabilitación orientada al desarrollo. En estas acciones, la CE ha usado diversos instrumentos, que van desde el apoyo por parte de ECHO (Oficina humanitaria de la UE) a proyectos de ONG, hasta la puesta en marcha de proyectos de desarrollo rural integral (DRI o proyectos ALA).

Entre los años 1986 y 1997 la cooperación europea con Guatemala sumó 270 millones de ecus, de los cuales aproximadamente la mitad han servido para el apoyo a áreas y sectores relevantes, posteriormente incluidos en el Plan de Paz. Al final de este período la CE realizó una Evaluación Global de la Ayuda Comunitaria a Guatemala, en la que se plantean algunas autocríticas y se proponen vías de revisión y rectificación. Por ejemplo, se estima que no se ha prestado suficiente atención a los "factores que podrían desencadenar procesos de desarrollo social y económicos autosostenidos" y se propone dar una mayor coherencia a las acciones de la Comunidad, definiendo sectores estratégicos para consolidar las condiciones de desarrollo económico en una sociedad democrática. Muchas de estas recomendaciones se incluirán en la Declaración Conjunta relativa a la puesta en práctica de la contribución de la Comunidad Europea al proceso de paz en Guatemala (en adelante, la Declaración Conjunta).

 

7.2.- La cooperación de la UE tras los Acuerdos de Paz

Tras la firma del Acuerdo de Paz firme y duradera en Guatemala el 29 de diciembre de 1996, la UE aceleró las conversaciones con el Gobierno Guatemalteco de cara a definir y concretar el apoyo de la UE al proceso de paz y el modo de contribuir de forma más efectiva al mismo. Estas conversaciones culminaron con la firma de la Declaración Conjunta en julio de 1997 entre el Ministro de Asuntos Exteriores de Guatemala, Eduardo Stein, y el Vicepresidente de la Comisión Europea, Manuel Marín.

La Declaración Conjunta que define las orientaciones de la cooperación UE/ Guatemala para el período 1997-2000 recoge el espíritu de la Declaración Solemne de Florencia, relativa a la renovación del proceso de San José, que prevé la necesidad de programaciones plurianuales que permitan una mejor asignación de recursos a los distintos ejes y sectores de cooperación. Además, la UE hace suyas las recomendaciones del llamado Grupo Consultivo de Bruselas, en el que están representados otros organismos donantes, en el sentido de acompañar y solidarizarse con el pueblo de Guatemala en el cumplimiento de los Acuerdos de Paz. Puede considerarse, por tanto, que en el caso del proceso de paz de Guatemala la UE se plantea el apoyo con mayor coherencia y rigor que en casos anteriores, tratando de movilizar tanto recursos y apoyo técnico como de ser más activa en la esfera política y en el seguimiento de los Acuerdos. Guatemala es, tal vez, el primer caso para la UE de un intento de enfoque global y coherente de acciones de apoyo a un proceso de rehabilitación post-conflicto.

Desde su inicio, la Declaración Conjunta expresa su compromiso de apoyo al Acuerdo de Paz firme y duradera y a los acuerdos parciales en él integrados: Derechos Humanos, Poblaciones Desarraigadas, Esclarecimiento Histórico, Pueblos Indígenas, Aspectos Socioeconómicos y Situación Agraria, Poder Civil y Función del Ejército, Reformas Constitucionales, Cese al Fuego, Incorporación de la URNG y Cronograma, que constituyen, se dice, una agenda global orientada a superar las causas del enfrentamiento y sentar las bases de un nuevo desarrollo. El acuerdo de Paz se concreta en un Plan de Paz con cuatro ejes:

  • Reinserción y desmovilización de poblaciones desarraigadas, URNG y Ejército.

  • Desarrollo humano integral: lucha contra la pobreza, fortalecimiento de políticas sociales, infraestructuras.

  • Desarrollo productivo sostenible: capacitación profesional, desarrollo agropecuario, forestal, pesquero y ambiental, exportaciones.

  • Fortalecimiento y modernización del Estado democrático: reforma de la Administración de Justicia, constitución de la Policía Nacional Civil, fortalecimiento municipal, modernización del organismo ejecutivo, etc.

Para concretar esta cooperación se decide concentrar las acciones en las siguientes áreas:

Desmovilización/reinserción de la URNG y el Ejército

La primera fase de la desmovilización de la URNG, iniciada en 1996, fue financiada en gran parte por ECHO y ejecutada por la Cruz Roja Española, Médicos del Mundo y otras ONG. En la Declaración conjunta se prevé la continuidad de acciones de capacitación para favorecer la reinserción de los/las antigu@s combatientes, el apoyo a la desmovilización de efectivos del Ejército, que podría dedicarse a la reconversión de la Policía Militar Ambulante, y una intervención específica a favor de las/los lisiad@s de guerra de la URNG, del Ejercito y de la población civil.

Para estas acciones, que serán financiadas por diversos instrumentos comunitarios, entre ellos la línea de rehabilitación, se decide emplear entre un 5 y un 7% de los recursos totales del compromiso de la UE, es decir, unos 10,5 millones de ecus.

Seguridad jurídica de la propiedad/Establecimiento de un catastro nacional

En Guatemala no existe un marco legal que delimite los derechos sobre la propiedad inmobiliaria y que dé, por tanto, seguridad jurídica a los propietarios. Esto es debido a la falta de voluntad política de los sucesivos gobiernos, ocasionada por la fuerte oposición de las elites económicas a cualquier intento de modernización. Las actividades de registro y catastro están contenidas en seis cuerpos de leyes distintos, con objetivos diferentes, sin relación entre ellas y gestionadas por organismos distintos.

Las negociaciones de los Acuerdos de Paz permitieron en 1996 abrir un espacio político favorable a la creación de un catastro nacional, que ayudara a resolver un problema histórico en Guatemala: el problema de la tierra. La elaboración de este registro catastral, en el que también participan otros donantes como el Banco Mundial, pasa por cuatro fases:

  • Creación de un sistema de información geográfica nacional (SIGN): fotografía aérea, construcción de mapas, etc.

  • Levantamiento de información catastral: investigación registral, campaña social, contraste con el registro, etc.

  • Resolución de conflictos: arbitrajes, etc.

  • Registro de la propiedad.

Se dedica a este tema entre el 10 y el 15% del apoyo total de la UE, es decir, entre 20 y 30 millones de ecus.

Refuerzo de los procesos de descentralización: fortalecimiento del régimen municipal

Los Acuerdos de Paz contienen compromisos concretos de fortalecimiento de las municipalidades y de los sistemas de participación democrática local. Las 330 municipalidades guatemaltecas se enfrentan a problemas similares de carencia de recursos técnicos y económicos, agravados por la falta de adaptación del orden jurídico y legal para promover la descentralización. Por ello, el tema municipal fue escogido como tema estratégico en los Acuerdos de Paz y en la Cooperación de la UE.

Los objetivos de los proyectos que se emprendan en este área serán:

 

  • Consolidar y ampliar las iniciativas de adaptación del régimen jurídico y legal que promuevan la descentralización.

  • Propiciar y dinamizar el asociacionismo municipal.

  • Incrementar la capacidad de gestión de las municipalidades para recaudar y administrar rentas y ofrecer servicios.

Los recursos para este sector giran en torno a los 15 y 20 millones de ecus, es decir, entre el 10 y el 15% del monto global.

Seguridad ciudadana/Policía Nacional

La creación de una Policía Nacional Civil estaba prevista en los Acuerdos de Paz, y desde antes incluso de la firma de estos la Guardia Civil española ha estado desarrollando acciones de formación de oficiales y de asistencia técnica para la puesta en marcha de este cuerpo. Estas acciones abarcan cuatro subproyectos: Organización, Enseñanza, Equipamiento e Infraestructura.

La UE colabora a través de un apoyo importante en temas de asesoramiento y capacitación, suministro de equipos no letales, etc. en estrecha colaboración con otros donantes como, en este caso, el Gobierno español. Estaba previsto dedicar hasta el año 2000 entre el 10 y el 15% del total de la cooperación europea.

Fortalecimiento de la Administración de Justicia

La voluntad política de todos los firmantes de los Acuerdos de Paz para reformar el sistema judicial es unánime, pero la dirección en que debe hacerse y las prioridades no son tan claras, e incluso han existido pequeños proyectos de carácter experimental sin la coordinación suficiente. La posición de la UE en un tema tan delicado es apoyar con acciones de fortalecimiento (asistencia técnica, capacitación, equipos) a las instituciones de "defensoría pública", de la fiscalía y de la justicia de menores, así como el apoyo al trabajo del Congreso sobre la reforma constitucional mediante el asesoramiento de expert@s.

A largo plazo, la UE colabora con la Comisión de Fortalecimiento de la Justicia prevista en los Acuerdos de Paz, con vistas a diseñar reformas para el futuro. Para todos estos proyectos se ha previsto un monto de entre 25 y 35 millones de ecus, es decir, de entre el 12 y el 17% del total.

Fortalecimiento de la Fiscalidad

En el Acuerdo sobre Aspectos Socioeconómicos y Situación Agraria se dice con rotundidad que "la política fiscal de egresos e ingresos es la herramienta clave para que el estado pueda cumplir con sus obligaciones constitucionales y en particular aquellas relacionadas con el desarrollo social, que es esencial en la búsqueda del bien común".

Los Acuerdos han previsto incluso un aumento de los ingresos fiscales, que ha sido considerado realista por los organismos financieros (Banco Mundial, BID, FMI), pero al que es fácil prever numerosas resistencias.

La UE colabora en la creación de un nuevo organismo de recaudación de impuestos, la Superintendencia de Finanzas, que desempeñará la función recaudatoria que hasta ahora tenía directamente el Ministerio de Hacienda, siguiendo un modelo que está siendo utilizado en otros países latinoamericanos. El compromiso financiero de la UE en este asunto es de entre 15 y 25 millones de ecus, es decir, entre el 7 y el 12% del monto global.

En conjunto, para estas seis áreas en las que se concentra la cooperación la UE se comprometió a una contribución indicativa de 200 millones de ecus para el período 1997-2000. En esta contribución se incluyen diversos instrumentos de la complicada cooperación comunitaria, entre los que están la cooperación financiera y técnica, la ayuda humanitaria y la rehabilitación.

En un inicio, la puesta en marcha de estos compromisos topó con algunos problemas y la valoración que hizo la Comisión Europea ante el Parlamento Europeo en junio de 1998 fue que, en general, las realizaciones habían sido satisfactorias. Sin embargo, se constataba que 1998 sería un año crítico, pues temas sensibles como la compra y distribución de tierras a los grupos de desmovilizados, el problema de la equidad y eficacia del sistema fiscal, la administración de justicia y el aumento del gasto social, entre otros, debían ser abordados y suponían para el gobierno un banco de pruebas para medir su capacidad de hacer frente a los problemas estructurales del país.

Las acciones hasta ahora realizadas se han centrado en:

  • Desmovilización y reinserción productiva de las/los desmovilizad@s de la URNG: 8 proyectos de ayuda humanitaria (ECHO) y de rehabilitación por valor de unos 10 millones de ecus.

  • Establecimiento del catastro nacional: un proyecto piloto con un presupuesto de 990.000 ecus.

  • Apoyo a la instauración de una Policía Nacional Civil: se aprobó un gran proyecto de formación, suministro de equipamiento, rehabilitación de la Academia y pequeñas infraestructuras por valor de 31,7 millones de ecus.

  • Apoyo al régimen municipal: un proyecto piloto de 940.000 ecus.

 

BIBLIOGRAFÍA BÁSICA

 

Muñiz, María; Los nuevos Reglamentos de la política comunitaria de cooperación, Revista Española de cooperación, nº 1, Madrid, 1997.

Rey, Francisco; La ayuda humanitaria en 1996: debates y realidades desde la Unión Europea, en Mariano Aguirre (editor), Anuario del CIP 1996, Icaria/CIP, Madrid, 1997.

Sanahuja, José Antonio; Las relaciones entre la Comunidad Europea y Centroamérica en los años noventa: ¿continuidad, reactivación o cambio?, Documento de trabajo nº 94/1, CRIES, 1994.

Reglamento del Consejo (CE) Nº 2258/96 de 22 de noviembre de 1996 sobre acciones de rehabilitación y reconstrucción a favor de los países en desarrollo. DOCE L 306/1.

Comisión de las Comunidades Europeas; La vinculación de la ayuda la rehabilitación y el desarrollo (VARD), Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo, COM (96) 153 final, Bruselas, 30-04-1996.

Comisión de las Comunidades Europeas; Evaluación de la vinculación entre la ayuda, la rehabilitación y el desarrollo, Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo, COM (2001) 153 final, Bruselas, 23-04-2001.

Declaración Conjunta relativa a la puesta en práctica de la contribución de la Comunidad europea al proceso de paz en Guatemala.

 

Francisco Rey Marcos: Licenciado en Ciencias Biológicas y Master en Relaciones Internacionales. Investigador del Instituto de Estudios sobre Conflictos y Acción Humanitaria (IECAH) y de la Unidad de Estudios Humanitarios que forma esta Red junto con la Universidad de Deusto y Médicos sin Fronteras. Responsable de la Unidad de Estudios y Análisis de Cruz Roja Española. Director del Bloque de Ayuda Humanitaria del Máster de Acción Solidaria Internacional de Europa de la Universidad Carlos III y profesor de numerosos cursos y Masters. Imparte clases en cursos de cooperación y acción humanitaria de IEPALA, Instituto Universitario de Desarrollo y Cooperación de la Complutense, ICEI, Comillas, Castellón, Autónoma de Madrid, etc. Ha publicado numerosos artículos y es coautor del libro Después de la Guerra: manual de reconstrucción postbélica. Forma parte de la Junta directiva de ACADE (Asociación de profesionales por la calidad de la cooperación para el desarrollo).

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 



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