Human Rights and Culture of peace
Rehabilitación Post-Bélica
Manual of the War and Development
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Political rehabilitation


GUERRA Y DESARROLLO:
LA RECONSTRUCCIÓN
POST-CONFLICTO

Edita: UNESCO ETXEA
Coordinadores: Dominic Wyatt y Dominique Saillard
Editor: Gonzalo Romero de Loresecha
Colaboradora: Keltse Elorrieta Puyuelo
ISBN: 84-931998-9-3 [2001]
Precio: 10 euros (envío incluído)
Pedidos: r.iniguez@unescoetxea.org

 

DEMOCRATIZACIÓN Y RECONSTRUCCIÓN POST-CONFLICTO

por Rafael Grasa Hernández

La relación entre desarrollo, asistencia humanitaria o ayuda humanitaria y construcción de la paz es una relación conflictiva, con solapamientos, con muchas cosas por hacer todavía y muy abierta. No resulta fácil establecer conceptualmente, y sobre todo en la práctica, sobre el terreno, que la cooperación para el desarrollo y la rehabilitación y reconstrucción, incluyendo la asistencia y ayuda humanitaria, naturalmente, sean lo mismo.

Cuando hablamos de democratización de las instituciones, estamos hablando por tanto de reconstrucción política, social y económica. En el debate que nos ocupa se ha decidido establecer estos tres pilares, estos tres centros de reflexión en cuanto a la democratización y a la reconstrucción; pero en otros momentos y lugares, se habla, a veces, de cinco: diferenciando en lo social, lo psicológico; en lo político, la seguridad; y añadiendo un quinto pilar, que está representado por lo internacional, por los contactos externos. Es importante recordar que la mayor parte del trabajo que se ha hecho y de las experiencias que conocemos no son post-conflicto en el sentido de disputa o antagonismo, sino post-conflicto bélico; por tanto, son, sobre todo, experiencias post-arreglo del conflicto bélico.

Esto hay que ubicarlo en un contexto en que el desarrollo se concibe como un proceso multidimensional, donde se habla de coordinación, de coherencia, de corresponsabilidad, pero básicamente se está entendiendo, cada vez más, la idea de que el desarrollo es, sobre todo, un objetivo y una tarea de los pueblos y personas implicadas en ello, y no de los países del Norte, aunque con la perspectiva de que el concepto del desarrollo, tal como se utiliza hoy en día, es un ideal a alcanzar, tanto en el Norte como en el Sur.

En el marco de la construcción del desarrollo ha aparecido con fuerza en los últimos 12 años algo fundamental: la condicionalidad. La condicionalidad había existido en el ámbito económico de la ayuda al desarrollo, y sigue existiendo -ahí están las organizaciones financieras internacionales y sus planes de ajuste y estabilización-, pero, además, ahora se ha extendido a las tareas de democratización, consolidación de la democracia, derechos humanos, buen gobierno, gobernabilidad, transparencia...

Hay que destacar que nunca antes se había pedido tanto a la cooperación para el desarrollo y la ayuda al desarrollo, pero tampoco había habido nunca menos aportación monetaria para llevar a cabo las iniciativas. Habrá que ver quién cuadra el círculo, para poder hacer cada vez más con menos recursos.

Ante esta situación se nos plantean algunas cuestiones: ¿Qué tipos de conflictos nos encontramos? ¿Cómo se está estableciendo la reconstrucción post-conflicto?

En cuanto a los conflictos con que nos encontramos en la actualidad, quisiera simplemente señalar tres cosas:

  1. Después del final de la guerra fría se produjo un resurgir de los conflictos armados que llegó a un punto crítico en 1992, y que posteriormente, a partir de 1994, empezaron a remitir. En cualquier caso, si tomamos los datos generales durante la década de los noventa, habría que decir que en estos años se produjeron 118 conflictos armados (la cifra habría que tomarla con precaución, porque cada uno hace el registro de conflictos en función de sus propios criterios. En este caso se utiliza el de Anne Smith). De esos 118 conflictos armados, al menos 100 han sido básicamente guerras civiles; 2 esencialmente guerras civiles; 5 guerras por la independencia; 10 sólo conflictos interestatales; y uno, Grandes Lagos (Zaire, Rwanda, Burundi...), un conflicto transnacional.

  2. La mayor parte de los conflictos armados de los años noventa son conflictos Norte-Norte o Sur-Sur, y, sobre todo, conflictos intraestatales, dónde la identidad y la lucha por el poder político, la dignidad y la reestructuración del equilibrio de fuerzas políticas y sociales son elementos importantes. Por tanto, son conflictos que cuestionan los instrumentos de prevención, gestión e intervención de la comunidad internacional, puesto que parten de la idea de que de puertas adentro (de fronteras hacia dentro) la soberanía de cada estado es fundamental.

  3. Existe la idea, bastante extendida, de que la mayor parte de los conflictos de los años noventa son nuevos. Sin embargo, lo nuevo es esa enorme presencia del conflicto intraestatal, del conflicto de naturaleza claramente política. Además, los datos indican que más del 65% de los conflictos armados, todavía vigentes en 1999, tenían más de cinco años de antigüedad; y el 30% de ellos tenían más de veinte años. Lo que pone de manifiesto que son conflictos prolongados, de naturaleza social, que parecen difíciles de resolver. Así, los acuerdos de paz o de alto al fuego que sirvieron para que pasaran a una fase de no hostilidad son débiles. En muchos casos, son débiles porque a pesar del apoyo de organizaciones internacionales no suelen contar con mecanismos de resolución de controversias, o con mecanismos de verificación y cumplimiento (como en el caso del acuerdo de paz para el Sahara, eternamente bloqueado), o porque muchos acuerdos, como el conflicto árabe-israelí, tienen detalles muy importantes que deben ser fijados a través de nuevos acuerdos).

El tema fundamental de los análisis de los conflictos armados actuales es que un acuerdo de paz, incluso cuando es global, o un acuerdo de cese al fuego no implica que no pueda producirse una reaparición de las hostilidades. Esta reaparición puede deberse a cuatro razones:

  1. Por falta de sinceridad o de buena voluntad de alguna o de todas las partes.

  2. Porque no hay consenso sobre cómo implementar los acuerdos; algo muy importante en el caso de acuerdos sociales, económicos y políticos, dado que son los menos definidos, o incluso en acuerdos de justicia transicional y reconciliación.

  3. Porque después de un conflicto armado suele haber grandes desacuerdos, lucha interna, incluso fractura de una de las partes, o de las dos partes ( caso de Angola, de Mozambique, El Salvador...). Aparecen fracturas, posiciones diferentes que dificultan los acuerdos. El elemento federador, cohesionador, que había mantenido, por ejemplo, luchas de la oposición, desaparece cuando desaparece el conflicto armado (incluso en el caso de Israel y Palestina).

  4. Porque, a veces, se reanudan las guerras porque permanecen las razones profundas.

Si analizamos qué ha sucedido en los últimos post-acuerdos para resolver los conflictos armados desde la óptica política, nos damos cuenta de que, en general, el post-acuerdo se entiende como un marco para el fin de las hostilidades y una guía para las fases iniciales de reforma post-conflicto armado. Pero no es la panacea, no representa una solución, en absoluto. Insisto, si analizáramos los casos en los que más ha intervenido NNUU (Camboya, El Salvador, Guatemala, Namibia, Angola, Mozambique...), o estudiamos casos más esporádicos, como Suráfrica o Irlanda del Norte (donde también ha intervenido NNUU), nos damos cuenta de que el debate es complejo. ¿Por qué?

Primero, porque hay que aclarar qué es lo que se hace. En cuanto a este tema, Butros Butros Gali en 1992 creó el concepto "diplomacia preventiva" -él mismo se autocriticó en 1996 y cambió el término por "acción preventiva"- y recogió los tres grandes aspectos de operaciones de la paz y construcción política: peace keeping, peace building y peace making.

Las operaciones de mantenimiento de la paz tienen que ver con la conducta violenta en los conflictos. Por tanto, y aunque tienen que ver con parte del fracaso de algunas misiones concretas, no entran dentro del debate que nos ocupa.

Las operaciones más interesantes son las de establecimiento de la paz y las de construcción de la paz. Desde esa perspectiva, lo importante es que a los acuerdos post-conflicto, desde los años noventa, se les pide fundamentalmente dos misiones:

  • Prevenir la reanudación de la guerra: En temas de seguridad, en una fase a corto plazo, se manejan conceptos como desmovilización, desarme y separación clara de ejército y policía (con funciones diferentes). A medio plazo, para lograr esa prevención de la reanudación de la guerra, en temas de seguridad es clave la creación de unas nuevas fuerzas armadas, transformándolas, reduciendo su volumen, su formación, incluyendo, también, nuevas posibles funciones. Y a largo plazo, también en el aspecto de la seguridad no militar hay cosas que hacer: desmilitarizar el pensamiento, promover una cultura de la paz...

  • Crear una paz sostenible: Aquí tiene un papel clave lo político-constitucional. En este tema las tareas que se pueden plantear son diferentes, y debe distinguirse entre corto, medio y largo plazo. A corto plazo es fundamental establecer unos mecanismos electorales (por ejemplo, en el caso de Namibia, o en otros, hubo que crear un censo y un sistema de votación para una población básicamente analfabeta), o sobre todo, establecer el gobierno transicional. Esto es tan importante que puede significar un implicación de la sociedad internacional, incluyendo las ONG, en niveles enormes. Naciones Unidas, en el acuerdo de transición de Camboya, se implicó a nivel institucional en lo militar, en la policía civil, en temas de derechos humanos, en la administración civil, política exterior, política de defensa, política económica, seguridad pública y en todo lo relativo a información; pero es que, además, había trabajos importantes en repatriación y en rehabilitación de infraestructuras de mecanismos de alimentación, etc. Por tanto, a corto plazo, es fundamental establecer el gobierno de transición y la reforma constitucional, si es necesario. A medio plazo, en lo institucional, lo importante son las segundas elecciones, y, sobre todo, la posibilidad de que en éstas haya cambios, ya se produzcan en las elecciones generales o en las municipales, pero que haya cambios y que estos se acepten y se permita algún mecanismo de democratización, como una cierta consolidación del proceso inicial de cambio democrático. Y a largo plazo, habría que hablar de temas como: buen gobierno, estado de derecho, transparencia, lucha contra la corrupción, fortalecimiento de la separación de poderes (el tema del poder judicial es clave, sobre todo porque en muchos países no existe algo parecido), el refuerzo de la sociedad civil, del empoderamiento. En todas esas dimensiones, además, está el problema de la brecha del género.

Lo que hasta ahora se ha hecho en democratización de las instituciones, en acuerdos post-conflicto armado, se ha hecho, sobre todo, en el marco de NNUU, y al ser un intento de ingeniería social, tiene algunas críticas:

  • Primero, no se ha distinguido suficientemente los diferentes niveles de aplicación y de actuación en la construcción de la paz; y aquí hay muchas tareas por hacer, sobre todo para el marco de las ONG y de la sociedad civil( todo lo que se ha denominado diplomacia paralela). Hay que establecer claramente los marcos, porque son muchos los que pueden trabajar en eso.

  • Dentro de los procesos generales de reconstrucción se le ha dado poca importancia, en el marco de NNUU, a lo psicológico y, en especial, a lo que tiene que ver con el trabajo con las personas para permitir el empoderamiento a nivel grupal. Esta es una de las críticas más fuertes que se ha hecho, tanto al mecanismo social, como al mecanismo político, que ha olvidado esta dimensión de institución que no es organizativa, que es de relaciones entre personas (la familia es una institución, no hace falta que esté organizada formalmente) y hay que trabajar en ese aspecto.

  • La mayor parte de las operaciones se han producido en un espacio de tiempo muy corto. Se calcula que para la estabilidad política formal se necesitan (si no hay reanudación de los conflictos políticos armados) de 2 a 5 años, y no hay ninguna operación que haya durado tanto. Se calcula que para la infraestructura más de tipo económico se necesitan de 5 a 10 años. Pero para la creación de un Estado de Derecho y la reafirmación de las instituciones se requiere, al menos, una generación. No hay experiencias de este tipo, por eso es importante programar a medio y largo plazo esta clase de cuestiones.

  • No se ha discutido bastante sobre la intervención de terceras partes; y eso nos afecta también a los que venimos del mundo de la sociedad civil, de las ONG. En el tema de la democratización de las instituciones se suele ir como poseedores de la verdad, en todos los aspectos, y ahí no hay demasiadas diferencias entre cuando se va de institución gubernamental y no gubernamental; se ha contado muy poco, realmente, con las capacidades locales. Es más, a menudo, la intervención de las terceras partes, incluso en la reconstrucción de las instituciones, puede crear, según cómo se haga, más problemas que soluciones.

  • Se ha prestado poca atención a la cuestión cultural (aunque hay enormes excepciones, como la de Jean Paul Lederach, que ha construido su teoría sobre resolución de conflictos a partir de la idea de las diferencias culturales).

  • También se le ha concedido poca atención al tema del uso de la fuerza, y por tanto, al debate, también en la reconstrucción de las instituciones políticas, de hasta qué punto se puede olvidar, o dejar de lado, el tema de la reestructuración de las fuerzas armadas, y de la, por así decirlo, civilización de esas fuerzas armadas.

Teniendo en cuenta algunas de estas cuestiones sería posible decir que ese balance de la reconstrucción de las instituciones es parcialmente exitoso, pero hay muchos problemas; parte de ellos no son del marco de NNUU, sino que tienen que ver también con la poca reflexión conjunta de los responsables o de los expertos teóricos y prácticos en resolución y transformación de conflictos, y en Cooperación para el Desarrollo.

 

Rafael Grasa Hernández: Doctor en Filosofía y Profesor titular de Relaciones Internacionales en la Universidad Autónoma de Barcelona, donde ha dirigido hasta marzo de 1999 su Centro de Estudios Internacionales e Interculturales. Actualmente coordina el área de estudios sobre Desarrollo y Cooperación y Ayuda Internacional del centro mencionado y es miembro del Grupo de Estudios Centroamericanos de la Universidad. Ha publicado numerosos artículos, impartido clases y realizado trabajos de investigación, de apoyo y asesoría. Como adjunto al Vice-Rectorado de Relaciones Internacionales y miembro de la Comisión Autónoma Solidaria ha trabajado en la coordinación de la cooperación universitaria en América Latina, en especial en América Central y Mozambique. Es desde su creación miembro del Consejo Asesor Catalán de Cooperación para el Desarrollo.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 



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